2月11日，黄奇帆发表的文章引起广泛关注，为应对疫情对制造业尤其是中小企业的冲击，他提到四条建议，其中第二条建议取消住房公积金制度，引起较大争论。

疫情当前，不少中小企业主纷纷反映账面上现金流紧张不说，不仅没有进项，反而每个月要支付员工的工资、五险一金等，其中住房公积金又占到大头。于是，大批企业主发声，希望能够降低企业的社保缴税。

取消住房公积金制度真的能为疫情影响下的中小微企业减负吗？持反对意见的人认为“住房公积金，是企业的成本，也是员工的收入，同时也是个税抵扣的重要来源之一”，如果取消，“相当于挪职工福利为企业所用，不是社会利益最大化的选项”；再者，住房公积金还关乎个税抵扣和公积金贷款的低息福利。

上述理由具有一定的道理，但不是没有解决方案。不可否认，在住房市场化初期，住房公积金制度发挥了一定的作用，但施行二十多年来，它也积累了诸多弊端，即便暂时还无法取消，对其改革也势在必行。

中国式住房公积金制度由来

在讨论这一问题之前，有必要交待一下，我国的住房公积金制度的由来。

正如黄奇帆提到的，这一制度是1990年代初从新加坡学来的。1991年，上海最先试点住房公积金制度，当时从福利分房向市场化购房转变并不容易，住房公积金制度通过强制性储蓄，让企业和个人共同缴费，汇集在一起为个人发放低息贷款，从而提高购房者的支付意愿和能力。1994年，国务院出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房公积金制度逐渐向全国铺开。

根据要求，住房公积金制度由职工个人及所在单位共同缴纳一定金额（工资的5%-12%）并长期储蓄，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房等住房费用。实质上，这是一种长期住房储金，具有强制性、互助性和保障性。

也就是说，这一制度要求单位要为个人缴纳一定比例的工资，同时由公司代扣相同比例的资金作为“强制性储蓄”，存储到个人的公积金账户中。这个资金平时是不能动的，只有在买房、租房、装修房子、退休、离职等特殊规定的提取范围内才可以使用，其他情况不允许提取。在后来的发展运用过程中，由于比商业贷款利率低很多，使用公积金贷款成为老百姓买房时重要的贷款手段。

在引进新加坡的中央公积金制度时，我国实行的住房公积金制度则是“有所保留地借鉴”。从缴存率来说，新加坡1968年实施初期缴存率一般为工资的10%，其中单位和个人各分担一半；最高时为1984、85年，达到了50%，后来又随年龄阶段和经济、工资增长速度进行相应调整。但我国引进这一制度后，大部分地方政府很少调整包括公积金在内的社保缴费比例，高额的社保费用是造成大量中小型企业不愿为员工缴纳公积金的重要原因。

从用途方面来看，新加坡的公积金是购房者信贷的主要来源，同时，政府也通过这部分长期积累的巨额基金建造了大量保障性住房（组屋），为普通居民提供居所，而价格相对高的商品房只有部分高收入者购买。中国的住房公积金在发展过程中，通过居民让渡短期的资金使用权进行强制性储蓄，然后在购房者需要买房时，通过公积金获取低息贷款。

但是，近年来，中国的房地产已经市场化，商业银行贷款成为老百姓买房的主要手段。Wind数据显示，截至2019年9月底，我国个人住房贷款余额高达29万亿元；而在2018年末，公积金贷款余额仅为4.98万亿，住房公积金贷款的市场占有率为16.19%。

近两年随着房贷政策收紧，公积金使用的门槛随之升高，其存在的必要性也进一步下降。

住房公积金制度弊端：效率低、存公平争议

为什么要取消住房公积金？其突出弊端是资金规模越来越大，但无法得到合理利用，其次也涉及到“穷人补贴富人”的公平问题。

根据住建部、财政部和人民银行发布的《全国住房公积金2018年年度报告》，2018年，缴纳住房公积金的单位有291万个，职工是1.44亿人，我国目前总人口不到14亿，也就是说，全国只有1/10的人口在缴纳公积金。

从2014年到2018年，连续四年公积金年度缴存额保持了两位数增长。截至2018年末，住房公积金缴存总额14.59万亿元，提取总额87964.89亿元。算下来，公积金的使用比例只有60%，大概还有8000多亿元余额趴在账户上，且利率只有1.5%左右，比2018年年底时企业职工基本养老保险结余额5万亿元还多。

根据国际货币基金组织（IMF）的统计数据，2017年中国储蓄率为47%，即便近两年储蓄率略有下降，中国的储蓄水平也远高发展中经济体和发达国家的平均水平。高储蓄率不利于刺激消费，如果取消住房公积金制度，把这部分钱交到个人手中，可以通过投资实现增值或者刺激消费。

此外，如此巨额的公积金趴在账上，提取使用的人数比例却不高，造成住房公积金的资金实际运行效率较低。2018年，住房公积金提取人数5195.58万人，占实缴职工人数不足36%，其中80%的人提取是为买房。

全国范围内，不同地区、不同企业缴纳的公积金差距巨大。一些国企、事业单位往往缴纳最高比例的住房公积金，而一些民营企业为降低成本等因素缴纳比例低、金额少。

以一个刚刚毕业的大学生来讲，在山东济南入职一家全国性保险公司济南分公司，缴费比例执行10%，但缴费基数只有不到2000元，这样算下来每月公司和个人缴纳的公积金只有300多元。而同一地区国有大型企业的普通职工每月的公积金则有三四千元。

巨大的差距之下，缴纳了公积金的低收入人群，往往在高房价面前望而却步，而公积金池子里的钱相应地给了收入较高的人群去贷款买房。

随着近两年各地出台“认房又认贷”等紧缩性的购房贷款政策，往往又很难使用公积金进行贷款。即便可以使用公积金贷款，不同地区间存在较大差异，尤其是在一些大城市，贷款额度也受限。

在贷款政策方面，全国各地的公积金贷款额度等也有所不同。以北京为例，根据北京住房公积金管理中心2018年9月出台的规定，北京公积金实行贷款额度与借款申请人住房公积金的缴存年限挂钩。作为一个普通的企业职工，你缴存的公积金除非是国管，否则，市属（绝大部分企业属于市管）住房公积金进行贷款，每缴存1年最高可贷10万元，最高可贷120万元，这意味着，只有缴存年限超过 11 年，才能贷 120 万元。

而国管公积金的贷款额度呢？这部分人大多是国家机关、国企或者事业单位员工，他们使用公积金贷款的影响因素只有2个，一个是当地的政策规定，如北京，首套房贷款额度最高 120 万，二套住房最高贷款额度是60万；第二个贷款比例。购买首套住房，可贷7成；购买二套房产，可贷4成。

公积金贷款门槛高、金额低，也让很多人直接选择商业性贷款，公积金贷款使用率较低。

公积金制度改革的出路在哪？

住房公积金制度运行多年，积累了各种各样的弊病，改革势在必行。

疫情之下，对中小企业来讲，如果取消公积金，真的能降低成本吗？如果取消，对于职工来说，无法跟企业讲条件，就意味着失去了一块实打实的收入。但对企业来讲，如果直接通过工资发给员工，这部分成本依然存在，只不过是“鸟枪换炮”而已。那应该如何改革？

对此问题，中国金融四十人论坛（CF40）特邀成员、中国国际金融有限公司研究部负责人梁红曾经撰文提出改革的长短期思路：

短期内可先下调缴费率，这既有助于改善收入分配、降低储蓄率释放购买力，也有利于降低一般企业负担、增加国有企业上缴利润。测算表明，公积金缴存费率每降低1个百分点，相当于为企业减负约1100亿元，同时增加职工实际可支配收入1100亿元。若实际平均缴存费率降至5%的缴存下限，则两者分别都达到5300亿元。

而从中长期看，取消公积金制度是必然选择。当前住房按揭贷款体系已能够较好满足居民住房贷款需求，公积金制度可以说已经完成了历史使命。可以尝试逐渐将公积金缴费率降至零，也即取消公积金增量。对存量余额，可以让职工选择缴税后全额提取销户或全额免税并入个人社保账户。效率不高的公积金制度或并入社保个人账户或逐渐退出历史舞台将是住房金融体系发展的长期趋势。

站在长远角度考虑，还有一种办法，即将存量的公积金改造成企业补充养老金。

我国人口老龄化的速度正在加快，如何完善我国的养老保障体系是一个亟待解决的问题。在现有的“三支柱”体系下，作为第二支柱的企业补充养老金中，2017年企业年金规模只有1.25万亿，仅占GDP的1.2%，而这一比例在美国则是98.9%。解决未来人们的养老问题，是一个长期且重要的课题。

CF40理事单位代表、浙商银行首席经济学家殷建峰曾经在《2018·径山报告》分报告——《比较金融体系与中国现代金融体系建设》提出，由于住房公积金覆盖企业职工范围、募集资金规模都远超企业年金，可以考虑将住房公积金单独或者与现有企业年金合并，改造成企业补充养老金。

未来，如果企业年金能够得到合理地投资运用，对完善我国养老保障体系是一大贡献。

(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)

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