从“引领世界汽车产业发展的重要力量”转为“世界汽车产业发展的重要力量之一”，仅仅这一句的谦逊，就意味着国家发展新能源事业的态度产生了不可忽略的转变。

日前，国务院办公厅印发《新能源汽车产业发展规划（2021－2035年）》。如果回溯到一年前，正是《新能源汽车产业发展规划（2021－2035年） 征求意见稿》公开的时间。

从征求意见稿进化到正式定稿，这份新能源汽车发展纲领性文件更趋于务实和完善，将成为未来中长期行业的核心指导方针。

产业人士习惯于指摘旧政策中不符合产业规律、过于激进的目标。然而决策者自身也有进化机制。从这份最新的发展规划看，相比2012—2020版本以及一年前征求意见稿的设定，目标更为切实可行，并且在内容上发生了较为重大的调整。

最典型的例子是几个“减法”：

首先是汽车产业已经形成的“新四化”技术发展方向，共享化因为实际作用和地位不如电动化、智能化和网联化，不再是作为重点的发展方向。其次则是到2025年新能源车销量占比，从征求意见稿的25%下调至20%，发展步骤更为合理。插电式混合动力混合动力（含增程式）平均百公里油耗2.0升也被删除。

“新四化”被砍掉四分之一，销量占比被砍掉五分之一。想必各大车企看到这里，内心会松一口气——接下来国家制定的目标应该不会过于激进。但有减法就有加法，一些更值得重视的目标被放在更显眼的位置：

在汽车产业开放模式中，外资的进入和本土车企的走出去处于并列地位，比征求意见稿更完善。在发展愿景中，也首次将安全性放在和市场占比同一行列，以示重视。此外，诸如纯电动车百公里电耗等目标也得到进一步强调。

以下是《汽车公社》整理的《新能源汽车产业发展规划（2021－2035年）》正式规划与征求意见稿的差异，从中可以洞悉国家发展新能源车事业的思路朝着更为务实、踏实、可落实的方向转变。在文末，我们还将附上规划和征求意见稿原文件，供各位读者参考。

六大变化

在总领全文的开头：

新：2012年国务院发布《节能与新能源汽车产业发展规划（2012—2020年）》以来，我国坚持纯电驱动战略取向，新能源汽车产业发展取得了巨大成就，成为世界汽车产业发展转型的重要力量之一。

旧：自2012年国务院发布实施《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020年)》以来，我国坚持纯电驱动战略取向，新能源汽车产业发展取得了举世瞩目的成就，成为引领世界汽车产业转型的重要力量。

解读：仍然强调“坚持纯电驱动战略取向”，删除“引领”的高地位，确定是“重要力量之一”。纯电动为新能源技术路线核心并未动摇，而在自我定位上，态度更为谦逊踏实。

《第一章　发展趋势》和《第二章 总体部署》里：

新：电动化、网联化、智能化成为汽车产业的发展潮流和趋势……坚持电动化、网联化、智能化发展方向。

旧：电动化、网联化、智能化、共享化正在成为汽车产业的发展潮流和趋势……坚持电动化、网联化、智能化、共享化发展方向。

解读：在“新四化”中删掉了“共享化”。与前面三种汽车技术发展路线有别，共享化是一种商业模式，和硬性技术进步的关联相对较弱。从迫切程度和战略收益层面分析，共享化主要是用来缓解都市拥堵和降低相关的排放油耗，提高车辆的利用率。然而在一定层面与汽车消费存在冲突，在可见的将来也达不到大规模推广、普遍取代私家车的程度。

《第二章 总体部署》修改了产业开放的模式：

新：践行开放融通、互利共赢的合作观，扩大高水平对外开放，以开放促改革、促发展、促创新；坚持“引进来”与“走出去”相结合，加强国际合作，积极参与国际竞争，培育新能源汽车产业新优势，深度融入全球产业链和价值链体系。

旧：践行开放融通互利共赢的合作观，落实汽车领域对外开放时间表、路线图，扩大高水平对外开放，深化产业国际合作，提高企业国际化、规范化经营能力，加快融入全球产业链和价值链体系。

解读：不再是单纯的开放，而是以改革发展创新为目标，“进出”同时受重视。一方面敢于打开大门引入外部的良性竞争，另一方面推动国内汽车产业完成此前屡屡受挫的扬帆海外目标，并且“培育新能源汽车产业新优势”。无论是与本国产业利益的契合度，还是体现的自信和远大愿景，都在合理程度上有了提升。

《第二章 总体部署》的发展愿景作了重大调整：

新：到2025年，我国新能源汽车市场竞争力明显增强，动力电池、驱动电机、车用操作系统等关键技术取得重大突破，安全水平全面提升。纯电动乘用车新车平均电耗降至12.0千瓦时/百公里，新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的20%左右，高度自动驾驶汽车实现限定区域和特定场景商业化应用，充换电服务便利性显著提高。

力争经过15年的持续努力，我国新能源汽车核心技术达到国际先进水平，质量品牌具备较强国际竞争力。纯电动汽车成为新销售车辆的主流，公共领域用车全面电动化，燃料电池汽车实现商业化应用，高度自动驾驶汽车实现规模化应用，充换电服务网络便捷高效，氢燃料供给体系建设稳步推进，有效促进节能减排水平和社会运行效率的提升。

旧：力争经过十五年持续努力，我国新能源汽车核心技术达到国际领先水平，质量品牌具备较强国际竞争力，我国进入世界汽车强国行列。纯电动汽车成为主流，燃料电池汽车实现商业化应用，公共领域用车全面电动化，高度自动驾驶智能网联汽车趋于普及，有效促进节能减排水平和社会运行效率提升。

到2025年，新能源汽车市场竞争力明显提高，动力电池、驱动电机、车载操作系统等关键技术取得重大突破。新能源汽车新车销量占比达到25%左右，智能网联汽车新车销量占比达到30%，高度自动驾驶智能网联汽车实现限定区域和特定场景商业化应用。

解读：量化目标提到前面，体现出对规划具体目标的重视和清晰化。

高度自动驾驶汽车从“普及”转变为“规模化应用”，基本变化不大，程度上更容易落实。

纯电动乘用车新车平均电耗降至12.0千瓦时/百公里，这个目标从征求意见稿的《第三章 提高技术创新能力》专栏1提前到《第二章 总体部署》的发展愿景中，意味着受重视程度更高。

新能源车销量占比下调，从25%转为20%。在销量规模的预期上，发展节奏更加趋于稳妥，摒弃了此前对规模一味地盲目追求。从之前“2015年新能源车保有量500万辆”的激进目标走到今天，国家和行业都意识到之前高估了新能源车的普及速度。近期工信部发布的《节能与新能源汽车技术路线图2.0》甚至将占比设定为15-20%，这样的目标更为务实、踏实、可落实。可以预见，包括双积分在内的相关细化法规，也会有所调整，使得车企承受的压力更为合理，符合健康成长的诉求。

删除智能网联汽车销量占比。目前国内对新能源汽车有着明确定义，即纯电动车、氢燃料电池车、增程式电动车、插电式混动车（在产能规划中归于燃油车），而对智能网联汽车的定义界限相对不够森严，《中国汽车工程学会节能与新能源汽车技术路线图》中定义为：“搭载先进的车载传感器、控制器、执行器等装置，并融合现代通信与网络技术，实现车与X ( 车、路、人、云等) 智能信息交换、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制等功能，可实现安全、高效、舒适、节能行驶，并最终实现替代人来操作的新一代汽车。”可见智能网联汽车的界定细分标准众多，且边界没有新能源车清晰。这就意味着智能网联汽车销量占比目标可操作性意义不大。

强调了安全性的全面提升，而在征求意见稿里愿景这一章节并未提到安全性。根据《汽车公社》调研消费者反馈，目前新能源车推广的阻拦因素中，原先占据首位的续航焦虑所占权重在下降，而失火、失控引发的安全顾虑则在上升。包括特斯拉在内的新能源车，随着市场销量规模和民间保有量的快速增长，自燃、自动驾驶失控等安全事故频发，这与电池材料和设计、电控合理性、智能技术等方面的缺陷有关。经研究发现，燃油车和新能源车在安全性方面各有短板，以燃料能量密度而论，实际上燃油车产生爆炸的后果更为严重，但电动汽车在失火燃烧等事故中，杀伤途径有高温、有毒物质泄漏、漏电等多种可能性。故而在传统燃油车主动被动安全诉求的基础上，新能源车需要对安全性提出更高要求。

新：专栏1　新能源汽车核心技术攻关工程——实施电池技术突破行动……实施智能网联技术创新工程……实施新能源汽车基础技术提升工程

旧：专栏1　新能源汽车核心技术攻关工程——实施电池技术突破行动……实施智能网联技术创新工程……实施新能源汽车基础技术提升工程……到2025年，纯电动乘用车新车平均电耗降至12.0千瓦时/百公里，插电式混合动力（含增程式）乘用车新车平均油耗降至2.0升/百公里。

解读：纯电动乘用车新车平均电耗被提前到第二章愿景里，地位有所提升。而插电式混合动力（含增程式）平均百公里油耗2.0升被删除。插混车的内燃机油耗降低缓慢，同时除了不能采用燃油驱动的增程式之外，插混车的实际使用油耗难以达到理想水平，多数车主“习惯将插混车当成燃油车开”，电驱动比例很低。这种场景下，电驱动系统成为无用的死重，油耗甚至高于传统燃油车，不符合节能减排的初衷。故而，非增程式插混车地位在下降，而相关的油耗标准也因为可操作性和现实性不足，在文件里被删除。

新：加快建设共性技术创新平台：建立健全龙头企业、国家重点实验室、国家制造业创新中心联合研发攻关机制。

旧：进一步健全动力电池、智能网联汽车等制造业创新中心市场化运行机制。

解读：龙头企业地位得到提升和国家的更多重视，未来国家将重点扶持领先企业，通过举国体制实现联合攻关，形成更强的推动力。我们一直都说，汽车行业受到马太效应影响，强者恒强，弱者沉沦。这样的机制也有利于资源集中，实现更高效的产业进步。

从数量到质量，以基础带发展

包括上述变化在内，新战略规划最为核心的要旨在于，将新能源产业发展的质量诉求提升，降低不合理的数量规模目标，同时对产业基础发展路径加以细化和明确。

纯电动乘用车新车平均电耗降至12.0千瓦时/百公里，这个目标从征求意见稿的《第三章 提高技术创新能力》专栏1提前到《第二章 总体部署》的发展愿景中，新能源车销量占比从25%转为20%，这一升一降，体现出发展新能源车在注重数量规模的同时必然注重质量和效率。

而九层之台，起于累土。基础研发和设施体系构建是最终目标达成的先决条件。为此，新规划重点突出了技术开发和配套设施的关键地位。

在《第三章 提高技术创新能力》的第一节，规划提出深化“三纵三横”研发布局，涵盖突破计算和控制基础平台技术、氢燃料电池汽车应用支撑技术等瓶颈，提升基础关键技术、先进基础工艺、基础核心零部件、关键基础材料等研发能力。

而在配套设施方面，充换电地位的显著提升。“加快充换电基础设施建设”部分，规划专门划分了不同场景，对充换电技术的选择进行了引导，并补充要“加强与城乡建设规划、电网规划及物业管理、城市停车等的统筹协调。”

在细分场景中，规划提出，居民区充电服务应积极推广智能有序慢充为主、应急快充为辅，而高速公路和城乡公共充电网络则应适度超前、快充为主、慢充为辅。此外，规划也同样鼓励开展换电模式应用，加强智能有序充电、大功率充电等新型充电技术研发，同时新型技术中还增加了一条“无线充电”。

中国新能源车产业发展势头迅猛，一定程度上填补了百年汽车产业领域的落后，然而制造业从来都不能违背行业发展规律，稳步笃行才应该是基调。

从“新四化”被砍掉四分之一，销量占比被砍掉五分之一，到大力补足产业基础能力、强化产业链，更为完善的新能源事业发展图景正在成形。那么问题在于，国家已经给出了改进后的答卷，那么身为具体执行者的车企们，又该随之作出怎样的调整呢？

文/Barosaurus

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