新能源汽车作为我国战略性新兴产业之一，其发展获得了国家及地方政府的大力支持。截至2016年底，我国新能源汽车累计推广量超过了百万辆，占全球保有量50%以上。尽管推广成果显著，各个城市的情况却相差悬殊。据不完全统计，截至2016年底，88个示范推广城市中20个城市推广总量便超过了全国总量的一半以上，其中单城市推广超过10万辆的有北京、上海、杭州，推广量过万辆的仅有9个城市（郑州统计量为标准车）。

表 1 主要城市新能源汽车保有量（截至2016年）

数据来源：根据公开资料整理

在同样享受国家政策的情况下，各地差异巨大的推广结果无疑和每个城市的经济、交通状况和地方支持政策相关联。量化分析各地区的激励政策，有利于阶段性评估政策效果，为后续政策的制定实施提供依据。通过梳理地方新能源汽车政策，得出城市级推广政策的使用情况一览表，如下图所示。

图1  三十个新能源汽车示范推广城市政策手段一览

一、 地方城市新能源汽车推广政策特征

1.补贴是主要激励工具，但是并非唯一的有效激励方式。

2013-2016年，几乎所有示范推广城市都按照1:1给予新能源汽车地方购置补贴，极大地促进了新能源汽车在全国的销售。但是研究表明，购置补贴和城市乘用车推广量之间却没有显著的相关性。单一的补贴并不是消费者购买决策的决定性因素，限购、限行等措施在交通拥堵的一线大城市发挥了主要激励效果。在北京、上海等“一号难求”的城市，机动车牌成为稀缺资源，新能源汽车不限购不限行所带来的收益，往往大于单一的购置补贴。同时，停车费、路桥费、充电费减免、专用停车位保障、公共充电设施的便利性等多项措施有利于创造汽车的良好使用环境，对消费者起到了正向激励作用。

2.政策组合效应初显，激励工具不能单看数量多少。

尽管多城市采取了多元化的激励政策刺激本地新能源汽车市场，但是城市新能源汽车推广量和其采用的工具数量却不呈现线性相关。也就是说，并非采取的激励工具越多，激励效果就越好。数据显示，杭州、合肥、芜湖等非一线城市，其新能源汽车销量占比在全国都靠前，而几乎采用了所有激励手段的西安，其推广量却并不靠前。每个城市的政治地位、经济发展水平，交通出行状况各异，机械复制北上广深几个一线大城市的做法，并不一定有借鉴意义。

3.补贴和纯电续驶里程高度相关，纯电动汽车的销量占绝对优势。

虽然仅有北京明确将PHEV排除在激励范围内，但是数据显示，全国纯电动汽车无论是推广量还是车型数量都远远超过插电式混合动力。尽管纯电动汽车对充电基础设施的依赖性大于插电式混动车辆，但其技术难度相对小，研发成本相对低。在自主品牌生产商插混技术普遍不强且外资尚未大规模进入的时期，纯电动汽车补贴往往高于插电式混动，成为了国内生产商的主打产品。未来随着电池性能提升，充电便利性增加，纯电动汽车的压倒性优势很大可能还将持续。

4.公共服务市场及创新商业模式贡献很大。

在城市推广量靠前的10大城市中，基本都采用了共享租赁或团体用车的项目。新能源汽车推广初期，充电基础设施建设严重不足，个人消费者购买意愿不强。一些城市推出以租代售、分时共享、集团用车等多种项目，车企和地方政府联手共同推动市场发展，取得了良好效果。比如杭州、长沙的微公交，合肥、芜湖的以租代售，北京、广州等多城市的分时租赁，为当地的新能源汽车推广作出了贡献。这些项目将买车的成本分摊到每个月中，同时通过租赁公司的运作，将车辆的购买成本、保险、维护费用从用户身上剥离，在电动汽车性价比还无法和传统汽车相比的时期，对收入有限但有用车需求的年轻人起到了很大的激励作用。

图2  BEV推广效果最好的10个城市的新能源汽车车队推广项目一览

注：本地的新能源汽车企业标注为红色。左侧浅蓝色柱为当地总新能源汽车推广比例，深蓝色为公共服务车队电动车推广比例。

5.本地车型占比较高，地方保护依旧存在。

市场开放程度衡量的是一个地方是否开放给所有企业公平竞争。数据显示，销量排名靠前的30个城市中，有18个城市单一企业车型占比过半，这些企业在当地设置总部或投资建厂。个别城市出现寡头垄断现象，消费者车型选择有限。

图 3 各城市市场份额最大的企业

6.推广主要依靠产业政策，环保型政策尚未发力。

从地方政府的推广措施看，目前主要依靠的还是产业政策，也就是通过激励或约束生产商的行为来影响产品供应。多个城市还未将环保方面的政策与交通类型政策纳入考虑。研究表明，地区推广量和其环境污染程度没有相关性，如下图所示，空气污染最严重的京津冀地区，多数城市的新能源汽车推广效果不佳。

图4 2015年中国53个城市年均PM2.5浓度值和新能源乘用车市场占比

二、 城市级新能源汽车推广建议

1.各城市因地制宜，打好激励工具组合拳。

每个城市的区位、经济、交通情况并不相同，不宜生搬硬套其它城市的做法。如交通拥堵城市使用限购限行，激励效果明显好于大量二三线交通未饱和城市；在土地资源紧缺的大城市加大公共充电设施建设并推出新能源专用车位，其效果明显好于大量土地资源充足的三四线城市。未来一线大城市将继续严控车辆总量增加，新能源汽车的发展空间更多在二三四线城市。城市政策制定者需要研究本地区的市场情况和消费者的真实需求，不宜直接照搬一线城市做法。

2.重视非货币性激励，加强新能源汽车保有及使用阶段激励。

根据实际情况适时推出不限行等路权差异化措施、充电费、停车费减免、充电基础设施运营补贴、车辆保险费用减免等措施，将车辆购置阶段的激励更多转向车辆全生命周期，创建新能源车辆使用的良好环境，一方面提高了用户的接受度，另一方面有助于建立公平的应用环境，政策直接作用于消费者，使得各项优惠与品牌和厂商解绑，有利于破除地方保护主义。

3.重视环保及交通型政策使用，加强存量燃油车替换。

大量二三线城市将成为车辆新增量的主要地区。但是中国未来的经济发展不得以牺牲环境作为代价，且汽车大量上路和交通流量控制在一定程度上存在矛盾，尤其是在大城市。通过设置更为严格的排放标准，在城市核心区域或旅游城市设置零排放区或分时段分区域限行燃油车，提供燃油车置换奖励，提高燃油车各项税费如征收排放税及拥堵税等措施，都可增加新能源汽车出行的相对便利性，提高燃油车出行的不便利性。不仅可以鼓励新能源汽车市场，还极大的促进了减排。

4.及时研究重型车辆及专用车辆的激励措施，提供路权保障。

补贴退坡后，针对生厂商的“双积分”政策将补位继续对新能源车辆提供支持。但是目前的双积分政策并不涉及物流车、清扫车等专用车及重型车辆。城市中物流、清扫等专用车、城际货运卡车等具有相对固定的行驶路线和作业时间，其电动化不仅仅更具规划性，也更好实现减排。需要及时研究新能源专用车辆的路权和电动化商业模式，提供解决方案。

综上，未来的新能源汽车推广政策将更突出城市的差异性，地方政府在制定区域性政策时不要干预技术路线，尊重消费者真实需求，提高财税、交通支持政策对消费者的普惠性，更多通过市场的手段来调节。加强部门之间的协调性，明确权责，保障地方政策能落地实施。

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